W przypadku zastosowania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie udzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie, skargę do sądu administracyjnego można wnieść – w myśl art. 53 § 2 tej ustawy – między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od dnia wniesienia wezwania, natomiast jeżeli odpowiedź zostanie udzielona – termin do wniesienia skargi wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi.
Zgodnie z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku gdy „ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę”. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2 tej ustawy skargę na interpretację indywidualną można wnieść w dowolnym czasie po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa lecz przed upływem 60 dni od dnia wezwania, gdzie termin 60 dni od wezwania może być skrócony przez powstanie drugiego terminu końcowego w postaci 30 dni od otrzymania odpowiedzi na wezwanie od organu administracyjnego (interpretacyjnego). W świetle tego przepisu, aby termin do wniesienia skargi zaczął biec, konieczne jest doręczenie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie w przypadku, gdy organ zaniecha udzielenia takiej odpowiedzi – zastosowanie znajduje termin 60 dniowy, liczony od dnia wniesienia wezwania. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zastosowanie terminu 60 dniowego należy traktować jako wyjątek aktualizujący się dopiero w sytuacji, gdy organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie udzieli, natomiast co do zasady wniesienie skargi będzie możliwe dopiero po ustosunkowaniu się organu do zarzutów wnioskodawcy w ramach postępowania interpretacyjnego.
Istnieją wątpliwości dotyczące możliwości stosowania powołanych przepisów zarówno w orzecznictwie, jak również doktrynie, nie ma bowiem w procedurze sądowoadministracyjnej norm określających termin na udzielenie przez organ interpretacyjny odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a określone w poszczególnych procedurach administracyjnych terminy do załatwienia sprawy nie korelują z terminami określonymi w omawianym przepisie (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2014 r., II FSK 2715/12). Z drugiej jednak strony przy wykładni art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy przyjąć takie rozumienie tego przepisu prawa, które nie czyniłoby całkowicie zbędną procedurę usunięcia naruszenia prawa w ramach postępowania w przedmiocie wydania interpretacji indywidualnej.
Przyjęcie stanowiska zgodnie z którym strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego w dowolnym okresie pomiędzy dniem następującym po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a 60 dniem po takim wezwaniu, przy zachowaniu warunku wniesienia skargi uprzednio, bez otrzymania odpowiedzi na takie wezwanie, byłoby równoznaczne z dopuszczeniem inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, także w sytuacji, gdyby organ zmienił stanowisko wyrażone w zaskarżonej interpretacji. W takiej sytuacji należałoby ocenić pierwszą część art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi za niepotrzebną (trzydziestodniowy termin, byłby bowiem w każdym wypadku „konsumowany” przez normę przewidującą termin sześćdziesięciodniowy), a to z kolei prowadziłoby do naruszenia jednej z podstawowych zasad wykładni prawa, zakazującej interpretować przepisy w ten sposób, by niektóre z nich (lub ich fragmenty) były zbędne (zakaz wykładni per non est).
Zgodnie z doktryną prawidłową wykładnią art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na przyjęciu, że jakkolwiek po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg 60-dniowy termin do wniesienia skargi, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska i P. Wajda, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 286-287). Stanowisko to jest o tyle zasadne, że zgodnie z art. 52 § 1 i 3 tej ustawy za warunek dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jakim jest wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, można uznać za spełniony w sposób odpowiadający celowi jego ustanowienia tylko wówczas, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może wywrzeć skutek rzeczywisty, w postaci uchylenia przez organ zaskarżonego aktu, lub też przez uznanie przez stronę racji organu wskutek zapoznania się z argumentacja zawartą w odpowiedzi na wezwanie. Osiągnięcie tego celu wymaga jednak, z jednej strony, zapewnienia organowi administracji możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a z drugiej strony – odczekania przez stronę postępowania na rezultat wniesionego przez nią wezwania. W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadku zastosowania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa i nie udzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie, skargę do sądu administracyjnego można wnieść – w myśl art. 53 § 2 tej ustawy – między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem, licząc od dnia wniesienia wezwania, jednakże w przypadku gdy odpowiedź organu podatkowego zostanie udzielona termin do wniesienia skargi wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia odpowiedzi. Jedynie taka wykładnia odpowiada zarówno literalnemu brzmieniu przepisu, jak i służy realizacji ratio legis, dla którego został on ustanowiony.
Za takim rozumieniem art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawia również wykładnia funkcjonalna, bowiem – ze względu na brak w tej ustawie normy regulującej termin, w którym organ administracyjny byłby zobowiązany udzielić odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 52 § 3 tej ustawy – może dojść do sytuacji w której strona postępowania jest trzymana w niepewności co do zamierzeń i ewentualnych czynności organu administracyjnego. Wynika z tego, że stronie bezwzględnie przysługuje 30 dni na sporządzenie skargi i czasem tym strona może dysponować w sposób nieskrępowany. Dlatego przyjęcie, że każda skarga wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego podlegałaby odrzuceniu jako przedwczesna, w sytuacji gdy po jej wniesieniu organ administracji udzieliłby jednak odpowiedzi na wezwanie, o którym mowa w art. 52 § 3 tej ustawy, prowadziłoby w konsekwencji do zaaprobowania tego, że strona jest zobowiązana czekać do 60 dnia, celem albo definitywnego stwierdzenia, że organ administracji nie udzieli w ogóle odpowiedzi na jej wezwanie albo odebrania odpowiedzi organu, co dopiero uruchomiłoby termin 30-dni na wniesienie skargi, o którym mowa w pierwszym zdaniu podrzędnym art. 53 § 2 tej ustawy. W pierwszym przypadku strona miałby de facto jeden dzień na wzniesienie skargi, co do której miałaby pewność, że nie jest ona „przedwczesna” i jako taka nie będzie odrzucona przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tej ustawy. Taką konsekwencję interpretacyjną należy jednak z całą stanowczością odrzucić, gdyż odmawiałaby ona stronie prawa do sądu, które gwarantuje art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
źródło: Instytut Studiów Podatkowych
